Quali politiche economiche per la transizione energetica. 

Il riscaldamento globale dell’atmosfera e il connesso cambiamento climatico, provocati dalle eccessive emissioni di gas serra che hanno caratterizzato il sistema energetico attuale basato sui combustibili fossili, richiedono la transizione a un nuovo sistema energetico caratterizzato, nel medio termine, dall’annullamento di quelle emissioni.

Dal punto di vista economico, il riscaldamento globale e il cambiamento climatico sono una esternalità negativa, un costo sociale non registrato dalle transazioni di mercato.

L’approccio della disciplina economica richiederebbe di calcolare il livello ottimo di riscaldamento globale minimizzando la somma dei costi implicati dai danni da esso derivanti e dei costi per ridurre questi danni attraverso la riduzione delle emissioni di gas serra; si dovrebbe poi calcolare un prezzo per le emissioni di carbonio per ottenere quel livello ottimale.

Questo approccio ha caratterizzato i cosiddetti modelli IAMs (Integrated Assessment Models) che però soffrono di alcune carenze che è doveroso sottolineare.

Le stime dei danni del cambiamento climatico si focalizzano su quelle dei danni che è più facile stimare; sfuggono da quelle stime molti danni seri, quali l’acidificazione degli oceani, la perdita di biodiversità, gli effetti delle migrazioni e i potenziali connessi conflitti; non sono considerati gli effetti negativi del cambiamento climatico sulle popolazioni povere che hanno poche risorse per proteggersi.

Molte critiche sono state poi rivolte agli IAMs perché non considerano in modo adeguato i costi del cambiamento climatico per le generazioni future usando un tasso di sconto troppo basso per arrivare al valore attuale dei danni futuri del cambiamento climatico da confrontare con i costi presenti per ridurlo.

Gli IAMs si basano sull’idea che la crescita economica renderà le generazioni future più ricche di quelle presenti e quindi più in grado di affrontare i danni futuri; ma ignorano i rischi concreti che i danni futuri del cambiamento climatico riducano la crescita economica.

Gli IAMs, inoltre,  presumono che i mercati siano perfettamente efficienti e ignorano imperfezioni di mercato, come quelle nella concorrenza e nell’informazione, che possono distorcere l’azione correttiva del prezzo del carbonio sulle eccessive emissioni di gas serra,

C’è poi da osservare che i più recenti aggiornamenti di questi modelli suggeriscono un riscaldamento globale ottimo al 2100 di 2,7 °C, un riscaldamento considerato eccessivo dalle scienze “dure”, le più recenti valutazioni delle quali, espresse nel rapporto dell’IPCC (Intergovernmental Panel for Climate Change), considerano pericoloso un riscaldamento globale superiore a 1,5°C e richiedono di arrivare a emissioni nette pari a zero di CO2 a livello globale entro la metà del secolo.

La domanda è se, e in che misura, un prezzo sul contenuto di carbonio nelle emissioni di CO2, il più importante dei gas serra, è utile per raggiungere questo obiettivo.

Il primo modo per arrivare a un prezzo del carbonio è la tassazione delle emissioni di carbonio ( “carbon tax”).

Ma una “carbon tax” comporta vari problemi; il primo riguarda il livello al quale dovrebbe essere decisa; un secondo problema deriva dalla esigenza di tassare non solo le emissioni dalla produzione, ma anche quelle dal consumo (“carbon border tax”), che suscita l’accusa di protezionismo da parte dei paesi sulle cui esportazioni la tassa verrebbe applicata; un terzo problema è che una “carbon tax” è una imposta indiretta con effetti regressivi.

Un secondo modo per arrivare a un prezzo del carbonio è il sistema “cap and Trade” che nel quale il regolatore fissa lo standard tollerabile di emissioni e un mercato dei permessi di emissione determina il prezzo del carbonio.

Questo approccio sembra rispondere meglio all’obbligo di arrivare a emissioni nette di gas serra pari a zero, ma non è privo di limiti come mostra l’esperienza dell’EUETS (European Union Emission Trading System).

In primo luogo, le fonti di emissione che il sistema EUETS considera sono solo gli impianti produttivi nei settori della produzione di energia e della manifattura ad alto contenuto di carbonio (come raffinerie, acciaierie, cementifici, vetrerie, cartiere, industrie chimiche), che coprono circa il 40 per cento delle emissioni di tutta l’area europea.

In secondo luogo, il sistema è instabile; la prima fase, dal 2005, è riuscita a portare il prezzo di una tonnellata di CO2 nel 2008 a €45; ma la crisi del 2008 ha provocato una significativa riduzione delle emissioni per cui ci si è trovati in una situazione di eccesso di offerta di permessi con caduta del prezzo fino a €15 per tonnellata di CO2; la precaria situazione economica in Europa ha mantenuto il prezzo dei permessi molto basso, al disotto di €10 per tonnellata di CO2; poi il prezzo ha ricominciato a salire fino a arrivare nel 2023 a €100 per poi scendere fino a €55 nel marzo 2024 e risalire a €70 in maggio.

In terzo luogo, se i permessi sono inizialmente distribuiti in modo gratuito il governo non ricava alcun gettito, come invece succede con la “carbon tax”; questo gettito potrebbe essere utilizzato per sostenere la transizione energetica e/o compensare i più poveri danneggiati dal maggior prezzo delle emissioni.

Dal 2013 è iniziata la riforma del sistema EUETS che ha abbandonato progressivamente l’allocazione iniziale gratuita dei permessi, raggiungendo nel 2020 il 57 per cento dei permessi inizialmente allocati tramite asta; nel 2027 si dovrebbe arrivare all’azzeramento dei permessi iniziali emessi gratuitamente.

In quarto luogo, c’è la grande quantità di emissioni che il sistema EUETS non copre; per superarlo, si è decisa la creazione di un sistema EUETS2 destinato a coprire le emissioni dai settori degli edifici, del trasporto su strada e della piccola industria; ma si tratta di un ampliamento che, se va bene, comincerà a essere applicato dopo il 2027.

Il prezzo del carbonio, come tutti gli incentivi di prezzo, fornisce uno stimolo a una migliore efficienza nell’uso dei combustibili fossili e all’uso di tecnologie esistenti caratterizzate da minori emissioni.

Ma il prezzo del carbonio, da solo, non è in grado di garantire una “transizione” energetica che non richiede solo un confronto di costi tra diverse alternative presenti oggi, ma richiede trasformazioni strutturali dei sistemi economici verso nuove tecnologie radicali di riduzione delle emissioni, caratterizzate da nuove infrastrutture e istituzioni necessarie per applicarle.

Si tratta di un processo necessariamente lungo, anche se si deve far di tutto per non renderlo eccessivamente lungo e quindi inutile; ma ogni processo che richiede tempo, ricerca di nuove innovazioni “radicali” e investimenti per implementare quelle teoricamente già disponibili, non può fondarsi solo su incentivi di prezzo.

Secondo uno studio dello Stanford Energy Modeling Forum, il prezzo del carbonio richiesto una piena decarbonizzazione del sistema elettrico sarebbe troppo elevato (intorno a $400 per tonnellata di CO2) e non tollerabile.

Per promuovere la richiesta rivoluzione tecnologica, agli incentivi di prezzo occorre aggiungere un intervento pubblico più diretto per sostituire il sistema di produzione e distribuzione dell’energia nel quale le economie sono oggi bloccate; intervento pubblico che si deve integrare con investimenti da parte delle imprese private, le quali, peraltro, ponendosi in una prospettiva di lungo periodo, possono portare a consistenti rendimenti netti.

Un prezzo del carbonio non eccessivamente elevato dovrebbe essere quindi combinato con misure per togliere di mezzo le barriere alla diffusione del nuovo sistema energetico per le quali è necessario un finanziamento aggiuntivo rispetto a quello consentito dai ricavi ottenuti dal prezzo del carbonio.

A questo proposito occorre scegliere come indirizzare risorse, che sono necessariamente limitate, verso le tecnologie necessarie, come il solare e l’eolico e le nuove opportunità offerte dalla fissione nucleare in attesa della fusione, non mettendole tra loro in contrasto, ma combinando i tempi e le modalità dell’assegnazione delle risorse.

Il ricorso agli investimenti privati è indispensabile, ma non può essere ignorata la necessaria guida e il coinvolgimento da parte del settore pubblico.

A questo riguardo la scienza può fornire indicazioni preziose anche per preparare le opinioni pubbliche al sostegno delle politiche necessarie.

La necessità di una collaborazione internazionale per una economia della transizione energetica.

I singoli governi non possono agire in modo isolato perché il riscaldamento globale e il cambiamento climatico rappresentano è una esternalità globale; e questo mina l’incentivo alla collaborazione internazionale necessaria, spingendo invece i vari paesi verso comportamenti “free-riding”, ossia a non intraprendere singolarmente iniziative adeguate pensando di trarre vantaggio dalle riduzioni di emissioni intraprese dagli altri paesi.

Quanto sia difficile costruire accordi internazionali sul cambiamento climatico è dimostrato dalla storia.

E’ fallito l’approccio “top down” del Protocollo di Kyoto emerso dalla Conferenza delle Parti (COP) della Convenzione delle Nazioni Unite sul Cambiamento Climatico del 1997, che richiedeva riduzioni delle emissioni solo da parte dei paesi avanzati senza nessun obbligo di riduzione delle emissioni da parte dei paesi emergenti, come la Cina e l’India, le cui emissioni stavano già allora decisamente aumentando in modo eccessivo.

Ma si sta rivelando di estremamente difficile attuazione anche l’alternativo approccio “bottom-top” adottato dall’Accordo di Parigi uscito dalla COP 21 tenutasi alla fine del 2015 che parte dalle riduzioni di emissioni indicate dai singoli paesi (Intended Nationally Determined Contributions, INDC) per poi cercare di coordinarli con una azione sovranazionale di monitoraggio e di incentivazione in modo che essi siano compatibili con un riscaldamento globale di 2°C, e possibilmente di 1,5°C, rispetto ai livelli pre-industriali.

L’inadeguatezza delle COP è stata confermata anche dall’ultima COP 28 svoltasi negli Emirati Arabi Uniti, che pur riaffermando l’obiettivo dell’Accordo di Parigi di mantenere l’aumento delle temperature globale 1.5 °C rispetto ai livelli preindustriali, e pur riconoscendo gli insufficienti progressi compiuti, si è poi conclusa con un vago impegno a accelerare le azioni per il raggiungimento di emissioni nette zero di gas serra per metà del secolo.

Nella COP 28 l’obiettivo “transitioning away from fossil fuels” ha preso il posto del più duro “phasing out” rendendo oggettivamente più problematico il passaggio verso le de-carbonizzazione dei sistemi economici.

Il fallimento delle COPs è dimostrato anche dal fatto che le emissioni di gas serra, nel periodo di otto anni dalla COP di Parigi del 2015, con l’eccezione della flessione del 2020 indotta dal Covid e dell’insignificante riduzione del 2019, sono sempre cresciute e continuano a crescere e l’aumento della temperatura globale ha sfondato la barriera dell’incremento dei 2°C rispetto ai livelli pre-industriali.

Le COP sono utili per mantenere viva a livello globale una sensibilità, ma è ormai dimostrato che non bastano; è necessaria una più diretta azione coordinata dei governi più responsabili, per la grandezza della loro economia e/o per la dinamica passata o in atto delle emissioni.

Una proposta da riprendere può essere quella del premio Nobel per l’economia William Nordhaus che, con riferimento in particolare al cambiamento climatico ha proposto di affrontare il problema in modo graduale mediante quelli che ha chiamato “climate compacts”, ossia coalizioni volontarie di paesi che traggono reciproci vantaggi sufficientemente elevati dalla condivisione dei costi per ottenere un bene pubblico globale, in questo caso la riduzione richiesta di emissioni di gas serra.

Ma la proposta di Nordhaus si limita agli incentivi di prezzo, in particolare al prezzo del carbonio; questo dovrebbe portare a un accordo su un valora minimo comune della “carbon tax” che poi i vari governi dovrebbero impegnarsi a attuare; più difficile sembra però che un prezzo comune del carbonio emerga da mercati “cap and trade” nei vari paesi, e ancora più difficile che si possa organizzare un mercato “cap and trade” globale.

Quindi oggetto dei “climate compacts” dovrebbe essere un accordo sulle strategie di innovazione tecnologica “low carbon”.

In un recente articolo il premio Nobel per l’economia Joseph Stiglitz, Scott Barrett e Noah Kaufman (“How Economics can tackle the Wicked Problem of Climate Change”, Institute of Global Politics, 2023) indicano come iniziativa importante la Mission Innovation, il cui scopo primario è quello di accelerare i processi di innovazione delle tecnologie “clean”, sia in ambito pubblico che privato, attraverso l’impegno dei Paesi aderenti a raddoppiare la quota pubblica degli investimenti dedicati alle attività di ricerca, sviluppo e innovazione delle tecnologie per la decarbonizzazione al fine di rendere l’energia pulita accessibile ai consumatori e di creare posti di lavoro verdi e opportunità commerciali.

E’ importante il fatto che tra i paesi della Mission Innovation ci siano Cina, e Stati Uniti (oltre a paesi dell’Unione Europea, tra i quali l’Italia), perché una collaborazione tra Cina e Stati Uniti, meglio se con l’aggiunta dell’Unione Europea, sarebbe cruciale per spingere a politiche coordinate per costruire una economia a basso contenuto di carbonio a livello mondiale.

Ci sono però segnali che le cose non stanno andando in questa direzione perché purtroppo la guerra tecnologica, che da anni ormai sta caratterizzando i rapporti tra Stati Uniti e Europa da una parte contro la Cina dall’altra, si sta estendendo alle tecnologie pulite.

Attraverso un forte aiuto del governo, la Cina produce circa l’80 per cento dei moduli per il solare fotovoltaico, il 60 per cento delle turbine eoliche, il 60 per cento dei veicoli elettrici e delle batterie; nel solo 2023 la capacità produttiva della Cina nell’energia solare è cresciuta di più di tutta la capacità installata negli Stati Uniti (Dani Rodrik, Don’t Fret About Grren Subsidies, Project Syndicate, 10 maggio 2024).

Questo ha contribuito, attraverso un effetto di scala, alla caduta dei prezzi delle energie rinnovabili e delle batterie; in questo modo la Cina sta contribuendo alla transizione energetica globale necessaria per far fronte al cambiamento climatico.

Ma Stati Uniti, e anche Unione Europea, avvertono la Cina che non sono disposti a tollerare un simile sostegno governativo cinese alle industrie del solare, dei veicoli e elettrici e delle batterie, e la Cina si è rivolta alla World Trade Organization contro le misure discriminatorie nei suoi confronti nell’Inflation Reduction Act del presidente Biden.

In realtà, proprio con l’Inflation Reduction Act gli Stati Uniti hanno deciso di seguire la stessa strada della Cina, con centinaia di miliardi di dollari in sussidi per facilitare la transizione energetica verso le energie rinnovabili e con sussidi fiscali che favoriscono i produttori interni rispetto alle importazioni.

L’Unione Europea si muove sulla stessa linea con i finanziamenti previsti all’interno dell’European Green Deal, dell’insieme di direttive dell’European Climate Law modificato con il piano REPower EU dopo l’invasione russa dell’Ucraina, dall’attuazione di questi piani con il NextGenerationEU Recovery Plan, i cui piani nazionali devono prevedere almeno il 30 per cento dei finanziamenti destinati alla transizione verde.

Ora tutto questo va bene, ma non dovrebbe collocarsi in un quadro di minacce reciproche che rischiano di compromettere gli stessi obiettivi dei piani US, UE e Cina; dovrebbe invece far parte di un quadro di collaborazione tecnologia e finanziaria dal quale deriverebbe un vantaggio reciproco.

L’Italia ha fatto molto per promuovere la necessaria collaborazione internazionale quando aveva la presidenza del G20 e ha organizzato a Napoli nel luglio del 2021 la conferenza su Energia, Clima e Ambiente.

Poi l’invasione russa dell’Ucraina ha cambiato le cose, ma, come nota Roberto Cingolani nel suo libro “Riscrivere il futuro”, l’Italia ha continuato a dare il suo apporto alla transizione energetica operando con altri paesi, anche se non con il successo sperato.

L’Italia può ancora fare molto in un momento come questo nel quale ha la presidenza del G7.

Il lungo documento che conclude l’incontro ministeriale G7 dedicato a “Clima, energia e ambiente” tenutosi a Torino alla fine di aprile, è importante; ma bisognerebbe che alle molte affermazioni di impegno che costellano il documento seguissero poi appropriate iniziative di attuazione di quegli impegni; e a questo proposito è importante quello che seguirà dopo quest’anno quando la presidenza italiana non ci sarà più.

Intanto comunque l’Italia ha deve porsi il problema di contribuire al miglioramento della politica per la transizione energetica dell’Unione Europea, e potrà averlo nel prossimo governo e nel prossimo parlamento europeo.

Bisogna evitare che le reticenze europee nell’attuazione dei piani approvati trovino sostegno nei timori che questa comprometterebbe la crescita economica, quando lo sforzo dovrebbe invece essere quello di promuovere una crescita trascinata proprio dalla transizione energetica; non solo per gli elevati prezzi dei combustibili fossili dopo la crisi ucraina.

L’Italia può fare di più per promuovere il necessario coordinamento tra le molteplici direttive iniziative europee dell’European Climate Law e il necessario maggior impegno perché queste direttive, una volta più coordinate, vengano effettivamente attuate, comprese quelle riguardanti i fondi per una transizione energetica “socialmente equa”.